Corona und der Rechtsstaat

Corona: Rechtsstaat auf dem Prüfstand

21. April 2020

Peter Vonnahme

Kommen die Grundrechte unter die Räder? Zwischenruf eines Richters

Corona hat die Welt verändert wie kein Ereignis seit dem Zweiten Weltkrieg. Das gilt unabhängig davon, wie man die Gefährlichkeit des Virus und die zu seiner Abwehr getroffenen Maßnahmen einstuft. Auch wer diese für unangemessen und schädlich hält, kommt an der Einsicht nicht vorbei, dass das Virus die halbe Welt lahmgelegt hat und schon jetzt volkswirtschaftliche Schäden in Billionenhöhe verursacht hat.

Es ist nicht einfach, in dem heftigen Meinungskampf zwischen Corona-Verängstigten und Corona- Beschwichtigern einen verlässlichen Standort für die eigene Position zu finden.

Bestandsaufnahme

Auffällig ist: Noch nie in der für mich überschaubaren Zeit waren sich die für mein Wohl zuständigen politischen Instanzen so einig wie jetzt. Bürgermeister, Landrat, Ministerpräsident, Bundeskanzlerin, EU- Kommissionspräsidentin und UN-Generalsekretär stimmen in ihren Corona Bedrohungsanalysen überein und rufen zu entschiedenem Handeln auf. Wie ist diese Einigkeit zu erklären? Verfolgen sie gemeinsame Interessen und wenn ja – welche?

Meine Lebenserfahrung sagt mir, es ist wenig wahrscheinlich, dass all diese ehrenwerten Personen ausnahmslos gewissenlose Erfüllungsgehilfen von Big Pharma sind. Andere Profiteure des globalen Shutdowns vermag ich nicht zu erkennen. Nicht einmal das immer in Verdacht stehende Großkapital taugt als überzeugendes Erklärungsmuster. Denn soweit erkennbar, sind am Ende alle Verlierer, der Bettler ebenso wie der Konzernbesitzer.

Abgesehen davon, was hätten die Staatsführer dieser Welt – von Xi Jinping über Putin, Bolsonaro, Macron und Merkel bis hin zu Papst Franziskus und zur Queen – davon, wenn sie die ihrer Fürsorge anvertrauten Menschen im Gleichschritt in den wirtschaftlichen und sozialen Ruin führen? Das legt den Schluss nahe, dass die Mächtigen dieser Welt bei aller Unterschiedlichkeit ihrer Persönlichkeiten und ihrer politischen Heimat eine gemeinsame politische Agenda verfolgen, nämlich die Bekämpfung einer höchst bedrohlichen Pandemie.

Selbst der tiefgründigste politische Denker der Gegenwart, Donald J. Trump, hat angesichts der Horrorszenarien von NY zwar nicht seine Großmäuligkeit aufgegeben, sich aber widerwillig den Notwendigkeiten einer Seuchenbekämpfung gebeugt.

Kurzum: Ich kann mir trotz einer über Jahrzehnte gewachsenen Politikskepsis nicht vorstellen, dass alle Verantwortungsträger dieser Welt Mitglieder eines globalen Verschwörungssyndikats sind. Noch weniger kann ich mir vorstellen, dass sie alle Opfer von neurotischen Zwangsvorstellungen sind und eine Seuche bekämpfen, die es in Wirklichkeit gar nicht gibt.

Das hauptsächliche Gegenargument der Corona-Verharmloser, die Zahl der Erkrankten und Verstorbenen liege unter den langjährigen statistischen Mittelwerten, taugt nicht wirklich als Beruhigungspille. Denn zum einen stehen wir noch am Anfang eines Jahres. Zum anderen sprechen gute Gründe dafür, dass die von der Politik verordneten Abwehrmaßnahmen zu einer Verlangsamung der Virusausbreitung geführt haben. Außerdem sind die Horrorbilder von Bergamo, Brescia und NY nicht dazu angetan, die Letalität des Corona Virus in Zweifel zu ziehen. Doch noch wissen wir nicht genau, wer Recht hat und wer falsch liegt. Am Jahresende werden wir klarer sehen.

Neue Fragestellungen

Es zeichnet sich bereits ab, dass zumindest vorübergehend der Streit über die Gefährlichkeit des Corona Virus in den Hintergrund tritt. Dafür gewinnt die Frage an Gewicht, was die angeordneten Verbote für das gesellschaftliche Leben bedeuten.

Mehrere Anrufer beklagen, dass die verfassungsrechtlich verbrieften Grund- und Freiheitsrechte unter die Räder gekommen seien. Einer moniert, dass wir gerade Zeugen des Übergangs einer Demokratie in einen autoritären Staat sind. Ein weiterer äußert die Sorge, dass der Deutsche Bundestag ein Ermächtigungsgesetz für die Regierung erlassen habe. Eine Heidelberger Anwältin hat Rechtsschutz durch das Bundesverfassungsgericht beantragt. Nach ihrer Meinung drohen die „vollständige Beseitigung des Bestands der Bundesrepublik Deutschland“ und eine „beispiellose Beschränkung fast aller Grundrechte von 83 Millionen Bürgern“ und die „Errichtung eines diktatorischen Polizeistaats“. Auch wenn man diese Lagebeurteilung nicht teilt, gemeinsam ist allen Fragen die Sorge, dass der Rechtsstaat durch Corona in Gefahr ist.

Beengte Freiräume

Richtig an den aufgeworfenen Fragen ist, dass in den letzten Wochen rigoros in unsere Freiräume eingegriffen worden ist. Noch nie in der Geschichte der Bundesrepublik sind Grundrechte so flächendeckend und so radikal eingeschränkt worden.

Als sie in das Grundgesetz geschrieben worden sind, lag Deutschland in Schutt und Asche. Heute, 70 Jahre später, stehen sie – jedenfalls nach Meinung vieler umtriebiger Blogger – nur noch auf dem Papier. Die Wohnung darf nur noch verlassen werden, wenn triftige Gründe vorliegen. Der Besuch von Kindergärten, Schulen, Unis, Gottesdiensten, Kinos, Theatern, Sportplätzen, Veranstaltungen, Gaststätten – bis auf weiteres ausgesetzt. Kein Spaziergang mehr mit Freunden, auch kein Gang zum Friseur. Nicht einmal die kranke Großmutter im Altenheim darf besucht werden. Nur gestorben werden darf noch wie bisher, aber bei der Beerdigung gelten starke Restriktionen. Heribert Prantl meint, das Virus habe nicht nur Menschen befallen, sondern auch den Rechtsstaat.

Grenzen der Grundrechte

Man muss kein Jurist sein, um zu erkennen, dass die genannten Verbote u. a. das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG), das Recht auf ungestörte Religionsausübung (Art. 4 Abs. 2 GG), die Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) und die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) einschränken.

Das besagt aber nicht, dass die Beschränkungen schlechthin unzulässig sind. Denn entgegen einem verbreiteten Missverständnis sind Grundrechte keine absoluten Rechte in dem Sinne, dass jede Einschränkung verfassungswidrig wäre.

Diese Erkenntnis ist im Grunde banal, aber sie ist kaum im Bewusstsein der Menschen. Das ist verwunderlich, denn wir kennen aus unserem Alltagsleben viele massive Begrenzungen unserer Freiheitsrechte. Kein Autofahrer darf unter Berufung auf das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit auf der linken Fahrbahnhälfte oder mit 100 km/h durch einen Ort fahren. Der Gesetzgeber hat der individuellen Freiheit durch das StVG und die StVO Beschränkungen (Verkehrsregeln) auferlegt.

Das ist kein Verfassungsverstoß. Denn die Beschränkungen sind durch das Grundgesetz gedeckt. Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG sagt wörtlich: „In diese Rechte darf nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden.“ Weiteres Beispiel: Art. 8 Abs. 2 GG besagt: „Für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Recht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden.“ Auch die Eigentumsgarantie ist nicht unbeschränkt. Denn Art 14 Abs. 1 GG lautet: „Inhalt und Schranken [des Eigentums] werden durch die Gesetze bestimmt.“ Das ist der rechtliche Grund, warum wir Steuern bezahlen müssen.

Zwischenergebnis: Die genannten Grundrechte stehen unter einem verfassungsmäßigen „Gesetzesvorbehalt“. Sie dürfen vom einfachen Gesetzgeber beschränkt werden. Will der Gesetzgeber hiervon Gebrauch machen, dann muss er bestimmte im GG geregelte Schranken beachten, wie etwa das Zitiergebot, d. h. das einzuschränkende Grundrecht muss benannt werden (vgl. Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG), die Wesensgehaltsgarantie, d. h. das Grundrecht darf in seinem Kern nicht angetastet werden (vgl. Art. 19 Abs. 2 GG) oder das Übermaßverbot (Verhältnismäßigkeitsprinzip).

Bundesinfektionsschutzgesetz

Nach Ausbruch der Corona-Pandemie hat der Bundesgesetzgeber das seit 2000 geltende Infektionsschutzgesetz (IfSG) durch das „Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ vom 27. März 2020 umfassend geändert. Zweck des mit „heißer Nadel“ gestrickten Gesetzes ist es, übertragbaren Krankheiten beim Menschen vorzubeugen, Infektionen frühzeitig zu erkennen und ihre Weiterverbreitung zu verhindern.

Das IfSG umfasst auf 58 Seiten zahlreiche Regelungen und Ermächtigungen der Gesundheitsbehörden zum Erlass von Einzelanordnungen (sog. Verwaltungsakte). Ferner werden die Landesregierungen zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt. § 32 IfSG regelt für diesen Fall ausdrücklich, dass die Grundrechte der Freiheit der Person (Artikel 2 Abs. 2 Satz 2 GG), der Freizügigkeit (Artikel 11 Abs. 1 GG), der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 GG), der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Abs. 1 GG) und des Brief- und Postgeheimnisses (Artikel 10 GG) eingeschränkt werden können. Damit ist dem Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG Folge geleistet; insoweit bestehen gegen die formelle Verfassungsmäßigkeit der Beschränkungen keine Bedenken.

Landesgesetzgebung

Gestützt auf die Ermächtigung im IfSG haben die Bundesländer ergänzende Rechtsverordnungen erlassen. Daneben bestehen noch Infektionsschutzgesetze der Bundesländer, z. B. das Bayerische Infektionsschutzgesetz (BayIfSG) vom 25. März 2020. In der Zusammenschau all dieser Rechtsgrundlagen zeigt sich, dass Bund und Länder den Gesundheitsverwaltungen ein breites Instrumentarium zur Bekämpfung von Seuchengefahren zur Verfügung gestellt haben.

Die entscheidende Frage der Zukunft wird sein, ob die vielen in den Gesetzen und Verordnungen enthaltenen Regelungen auch materiellrechtlich den strengen Anforderungen des Grundgesetzes gerecht werden. Dies erfordert genaue Überprüfungen im Einzelfall. Es ist jetzt schon absehbar, dass diese Verfahren die Verwaltungsgerichtsbarkeit und das Bundesverfassungsgericht über Jahre hinaus auslasten werden.

Schwierige Abwägungen

Die Politik hatte in den letzten Wochen schwierige Abwägungsentscheidungen zwischen Gesundheitsschutz, Freiheitswunsch der Menschen, den Interessen der Wirtschaft und der Arbeitnehmer, der Schulen, der Glaubensgemeinschaften, der Kultur und des Sports sowie der öffentlichen Finanzen zu treffen. Erschwert wurde das durch den enormen Zeitdruck, unter dem angesichts der Pandemie gehandelt werden musste. Vertiefte verfassungsrechtliche Vorabprüfungen waren kaum möglich.

Bemerkenswert ist, dass die Verbote in der Gesellschaft auf große Zustimmung stießen. Oft hatte ich den Eindruck, dass die Akzeptanz umso größer war, je tiefer die Einschnitte in das Alltagsleben waren. Motto: Viel hilft viel. Aufbegehren gab es nur, als das Handy-Tracking ins Gesetz geschrieben werden sollte. Die Schriftstellerin Juli Zeh bemerkte hierzu, offensichtlich sei den Menschen ihr Handy wichtiger als ihre Bewegungsfreiheit.

Es wäre vermessen, im Rahmen dieses Artikels Aussagen zur Rechtmäßigkeit einzelner Maßnahmen zu machen. Dies schließt jedoch nicht aus, einige Prüfkriterien zu benennen:

Es besteht allseits Einigkeit, dass die Folgen der Virusbekämpfung nicht schlimmer sein dürfen als die zu bekämpfende Ursache (das Virus).

Es muss immer das mildestmögliche Mittel angewandt werden. Außerdem muss jede Einschränkung von Grundrechten geeignet, erforderlich und verhältnismäßig sein. Dies wäre dann nicht der Fall, wenn ein bestimmtes Verbot nicht geeignet wäre, die Virusausbreitung zu verhindern oder wenn ein weniger stark eingreifendes Mittel denselben Zweck erfüllen würde. Besondere Wachsamkeit ist immer dann geboten, wenn die Politik ihre Maßnahmen als alternativlos bezeichnet und Zweifel mit dem lapidaren Hinweis auf die Verhältnisse in Italien oder Spanien abtut.

Eine offene Flanke der Corona-Maßnahmepakete besteht darin, dass es bei ihrem Erlass „nur“ ein paar hundert Corona-Tote in Deutschland gab. Die Grippewelle von 2017/2018 hat nach amtlichen Angaben (RKI) ca. 25.000 Menschenleben gefordert, ohne dass der Staat besondere Maßnahmen ergriffen hat. Das bedeutet, dass die jetzigen rigorosen Verbote nur dann eine innere Rechtfertigung haben, wenn die Politik in einer Prognoseentscheidung (worst case Einschätzung) mit einem dramatischen Verlauf der Corona Pandemie rechnen musste. Hierbei ist nicht der heutige Kenntnisstand maßgeblich. Vielmehr kommt es allein auf die damalige Sicht der Politik unter maßgeblicher Einbeziehung der Expertise von anerkannten Virologen und Epidemiologen an. Entscheidendes Kriterium war die Wertordnung des Grundgesetzes: im Zweifel zugunsten des Lebens und der Gesundheit.

Ein wesentliches Kriterium für die Rechtmäßigkeit von Grundrechtsbeschränkungen ist deren zeitliche Dauer. Je länger ein Versammlungs- oder Demonstrationsverbot andauert, desto gewichtiger müssen die Gründe für seine Beibehaltung sein. Denn hierbei handelt es sich um ein elementares Grundrecht, das auch oder gerade in Krisenzeiten von allergrößter Bedeutung ist. Ähnliches gilt für Beschränkungen von Gottesdienstbesuchen und Besuchen naher Angehöriger in Pflegeheimen. Es ist stets abzuwägen, ob das Ziel des Lebens- und Gesundheitsschutzes auch durch andere Maßnahmen wie etwa Besuchs- und Teilnahmebegrenzungen, Abstandsgebote und Maskenpflicht erreicht werden kann.

Der Politik ist zugute zu halten, dass sie sich von Anfang an des Spannungsverhältnisses zwischen Grundrechtsbeschränkungen und deren Dauer bewusst war. Das zeigt sich an den eng begrenzten Laufzeiten der erlassenen Verbotsregelungen. Ergänzend wird in kurzen Zeitabständen überprüft, ob und welche Verbote gelockert werden können. Das ist ein Indiz dafür, dass die Verantwortlichen an einer schnellen Beendigung des Ausnahmezustands interessiert sind. Die Gefahr eines autoritären Umbaus von Rechtsstaat und Demokratie sehe ich derzeit nicht.

Ausblick

Ich vermute, dass die Gerichte demnächst die Frage beschäftigen wird, welche rechtlichen Folgen es hat, wenn der Gesetzgeber weiterhin mögliche Schutzvorkehrungen wie etwa Masken und Tracking-App verzögert. Es ist offensichtlich, dass die Politik eine ausreichende Ausstattung des Gesundheitssystems mit Atemmasken, Desinfektionsmitteln und Geräten der medizinischen Intensivpflege verschlafen hat. China und Südkorea haben schon vor Monaten bewiesen, dass sich die Ausbreitung der Pandemie durch solche Schutzmaßnahmen entscheidend eindämmen lässt. Spätestens Ende Februar war auch hierzulande absehbar, dass Corona auf ein schlecht vorbereitetes Gesundheitssystem treffen wird.

Die Politik wird auf lange Zeit gefordert sein, eine Balance zwischen Leben und Gesundheit einerseits und Wirtschaft und Wohlstand andererseits zu finden. In einer Mail stand in größter Verdichtung, es sei die Entscheidung zwischen Opa und Bruttosozialprodukt. Das Dilemma besteht darin, dass jede Entscheidung für das Leben (etwa durch Verlängerung von Ausgangsbeschränkungen) ebendieses Schutzgut Leben auf andere Weise gefährden kann (Existenzverlust, Hunger, Gewaltexzesse, Suizide).

Lockerungen

Seit sich die Corona Ansteckungskurve etwas abgeflacht hat, werden aus bestimmten Kreisen des Handels und der Wirtschaft Lockerungsübungen gefordert. Fatal ist, je mehr darüber geredet wird, desto stärker wird der Druck auf die Entscheidungsträger. Es ist beobachtbar, dass Personen, die sich derzeit um Posten und Ämter bemühen, diesem Erwartungsdruck immer mehr nachgeben.

Gleichzeitig warnen ernst zu nehmende Wissenschaftler vor Leichtsinn in der jetzigen Phase. Eine verfrühte Öffnung der Schleusen könne zu neuen, schwer kontrollierbaren Infektionswellen führen und begleitend dazu zu Motivationsverlusten der Menschen. Deshalb empfehlen besorgte Stimmen, die Restriktionen noch ein paar Wochen beizubehalten, zumindest solange bis ein Dreierpack aus genügend Schutzausrüstung, Tracking-App und Laborkapazitäten für verlässliche Testverfahren zur Verfügung stehen. So vorbereitet lasse sich die Zeit bis zum Vorhandensein wirksamer Medikamente oder einer Schutzimpfung ohne das Risiko großer Rückschläge überbrücken.

Schlusswort

Es ist verantwortungslos zu behaupten, dass wir jetzt in grundrechtsfreien Zeiten leben. Diese vermeintlichen „Schutzpatrone der Grundrechte“ haben entweder nicht begriffen, wie Grundrechte funktionieren, oder es liegt ihnen daran, Verunsicherung zu erzeugen.

Wo Menschen handeln, geschehen Fehler. Die meisten der jetzt sichtbar gewordenen Fehler liegen ursächlich in der Vergangenheit. Neue Fehler dürften vorwiegend auf Fehleinschätzungen der aktuellen Lage oder auf juristischen Abwägungsdefiziten beruhen. Ein Hauptproblem der nächsten Zeit wird die Abgrenzung sein, was wieder erlaubt wird und was nicht. Jede Öffnung eines Teilbereichs wird Unverständnis bei denen auslösen, deren Betrieb weiterhin geschlossen bleibt.

Die Erfahrung lehrt, dass eine Befreiung von einem Verbot zehn weitere Befreiungsanträge („Bezugsfälle“) nach sich zieht, eine ertragreiche Nährwiese für Anwaltskanzleien. Das Bundesverfassungsgericht und die Verwaltungsgerichte haben inzwischen die ersten Korrekturen – vorwiegend im Bereich des Versammlungsrechts – vorgenommen. Hunderte werden folgen.

Das Frühjahr 2020 hat uns vor schwere Herausforderungen gestellt. Auch im Sommer wird es noch bedrückende soziale Abstürze geben. Und viele Menschen werden noch Opfer des Corona Virus werden. Es wird vermutlich lange dauern, bis wieder normale Verhältnisse herrschen. Mehr als das: Wahrscheinlich wird das neue Normale anders sein als es das alte war.

Aber ich bin zuversichtlich, dass der Rechtsstaat die Prüfung bestehen wird.

Peter Vonnahme war bis zu seiner Penionierung Richter am Bayerischen Verwaltungsgerichtshof in München. Er ist Mitglied der deutschen Sektion der International Association of Lawyers Against Nuclear Arms (IALANA). Von 1995 bis 2001 war er Mitglied des Bundesvorstandes der Neuen Richtervereinigung (NRV).

URL dieses Artikels:

https://www.heise.de/-4706155

Copyright © 2020 Heise Medien

Autor: Michael Bouteiller

1943 Richter am Verwaltungsgericht Minden, Bürgermeister a.D. Lübeck, Rechtsanwalt