Die vom Europäischen Rat angenommenen Schlussfolgerungen zum Entwurf einer Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über eine allgemeine Regelung der Konditionalität zum Schutz des Unionshaushalts (im Folgenden „Konditionalitätsverordnung“)
https://www.consilium.europa.eu/media/45136/210720-euco-final-conclusions-de.pdf
Eine juristische Einschätzung der Rechtswidrigkeit der vom Europäischen Rat beschlossenen Schlussfolgerungen
Kim Lane Scheppele, Laurent Pech, Sébastien Platon, Verfassungsblock, 13 December 2020
Compromising the Rule of Law while Compromising on the Rule of Law
Am 10. Dezember 2020 hat der Europäische Rat Schlussfolgerungen zum Entwurf einer Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über eine allgemeine Regelung der Konditionalität zum Schutz des Unionshaushalts (im Folgenden „Konditionalitätsverordnung“) angenommen. ( https://www.consilium.europa.eu/media/45136/210720-euco-final-conclusions-de.pdf) Statt einer klingenden Erklärung, die die Bedeutung der Rechtsstaatlichkeit für die EU bekräftigt, untergraben die EUCO-Schlussfolgerungen die Rechtsstaatlichkeit an allen Fronten.
Die EUCO-Schlussfolgerungen sind formal unverbindlich, das Ergebnis eines „Kompromisses“, den die deutsche Ratspräsidentschaft mit den Regierungen von Ungarn und Polen ausgehandelt hat. Aber sie sind eindeutig dazu gedacht, einen langen Schatten auf die Konditionalitätsverordnung zu werfen, um sie praktisch unbrauchbar zu machen. Sowohl Ungarn als auch Polen sind derzeit Gegenstand langwieriger Artikel 7-Verfahren vor dem Rat, um festzustellen, ob ein klares Risiko einer schwerwiegenden Verletzung der Rechtsstaatlichkeit durch die polnischen Behörden besteht (2017 von der Kommission an den Rat verwiesen) und ob ein klares Risiko einer schwerwiegenden Verletzung vieler Grundwerte der EU durch die ungarischen Behörden besteht (2018 vom Parlament an den Rat verwiesen).
Diese Verfahren sind im Rat stecken geblieben, während die deutsche Ratspräsidentschaft wenig zur Durchsetzung der Rechtsstaatlichkeit in den beiden Mitgliedstaaten beigetragen hat. Stattdessen hat sich die deutsche Präsidentschaft dafür entschieden, die substanziellen Beweise dafür zu ignorieren, dass Ungarn und Polen grundlegende europäische Werte bedrohen, und hat ihnen in diesem „Kompromiss“ gegeben, was sie wollten, damit sie den EU-Haushalt und den Konjunkturfonds nicht als Geisel für ihre rechtsstaatswidrigen Forderungen nehmen. Geiselnahme wird in den meisten Rechtsordnungen bestraft, aber offensichtlich nicht in der EU. In der EU wird sie belohnt, selbst wenn das bedeutet, die EU-Verträge zu brechen, um diejenigen zu beschwichtigen, die dieselben Verträge zu Hause brechen.
Als die Geiseldrohung auftauchte, betonte die deutsche Bundeskanzlerin die Notwendigkeit, dass „alle Seiten“ Kompromisse eingehen müssten. Diese Haltung mag überraschen, wenn man bedenkt, dass sie zuvor gesagt hatte: „Es ist wichtig, dass wir die Rechtsstaatlichkeit verteidigen, was eines unserer Ziele während der deutschen Ratspräsidentschaft ist.“ Das Abkommen, das die deutsche Präsidentschaft ausgehandelt hat, ging von der Prämisse aus, dass Demokratien Kompromisse mit Autokratien eingehen sollten, was in etwa so ist, als würde man sagen, dass gesetzestreue Bürger Kompromisse mit Kriminellen eingehen müssen.
Darüber hinaus sind die EUCO-Schlussfolgerungen ein großer Sieg für Orbán und Kaczyński, die sich nun auf Jahre der Nicht-Durchsetzung und danach auf eine nur schwache, zu späte Durchsetzung freuen können. Unabhängig davon, ob die EUCO-Schlussfolgerungen von anderen EU-Institutionen als rechtlich bindend behandelt werden, was gegen die Verträge verstoßen würde, oder ob sie nur informell die Durchsetzung der Konditionalitätsverordnung beeinflussen, was unserer Meinung nach nicht der Fall sein sollte, haben die europäischen Staats- und Regierungschefs Orbán und Kaczyński erlaubt, den Mechanismus weiter zu verwässern, der dazu gedacht ist, ihre fortlaufende und fast vollendete Zerstörung aller internen Kontrollen ihrer Macht zu beenden, und im Fall von Ungarns „Mafia-Staat“, Korruption im industriellen Maßstab und persönliche Bereicherung dank der EU-Gelder.
Einige EU-Führer mögen behaupten, dass die EU-Gelder nun der Rechtsstaatlichkeit unterworfen werden, da die Konditionalitätsverordnung nun garantiert verabschiedet wird. Aber sie irren sich.
1. Dies ist kein Sieg für die Rechtsstaatlichkeit
Der Zweck der ursprünglich vorgeschlagenen Konditionalitätsverordnung war es, die Verteilung von EU-Geldern von der Einhaltung der Rechtsstaatlichkeit abhängig zu machen, damit EU-Gelder nicht länger nationale Autokraten finanzieren. Orbáns Ungarn und Kaczyńskis Polen wurden von Demokratieexperten in eine Gruppe von 10 Ländern aufgenommen, die in den letzten zehn Jahren den größten demokratischen Rückschritt vollzogen haben.
Freedom House betrachtet Ungarn nun nicht mehr als Demokratie, sondern als das erste „hybride“ oder quasi-autoritäre Regime der EU. Auch Polens Platzierungen in globalen Indizes sind rapide gesunken, so dass das Land nur noch als „halbwegs gefestigte Demokratie“ gilt.
Die EU-Gelder haben einen Großteil dieser Zerstörung bezahlt, und die Konditionalitätsverordnung entstand ursprünglich aus dem Gefühl heraus, dass dieser Geldfluss gestoppt werden sollte. Aber die Form der Konditionalitätsverordnung, wie sie sich im Gesetzgebungsprozess herauskristallisiert hat, ist eine geschrumpfte Version ihres früheren Selbst, schwer auszulösen, begrenzt in dem, was sie erreichen kann, mit der Rechtsstaatlichkeit nicht einmal mehr in ihrem Titel aufgrund eines weiteren „Kompromisses“, den wir der deutschen Präsidentschaft verdanken. Darüber hinaus wird sich seine Umsetzung, „dank“ der EUCO-Schlussfolgerungen, verzögern.
In den zehn Jahren, in denen das Rechtsstaatsproblem in der EU schwelt, sollten die EU-Institutionen gelernt haben, dass die Zeit absolut drängt und dass nur schnelles Handeln effektiv ist. Und doch zielen die EUCO-Schlussfolgerungen darauf ab, einen weiteren Aufschub einzubauen, bevor die Konditionalitätsverordnung angewendet werden kann, weil sie mit dem Einverständnis der von der Leyen-Kommission festlegen, dass die Verordnung nicht durchgesetzt werden soll, bevor der Europäische Gerichtshof ein Urteil über ihre Rechtmäßigkeit fällt und nicht bevor ein komplexer Konsultationsprozess mit den Mitgliedstaaten „Leitlinien“ hervorbringt, die klar machen, wie der Mechanismus angewendet werden soll.
Der Recovery „Next Gen“-Fonds ist darauf ausgelegt, schnell ausgegeben zu werden. Er soll es den vom Covid-19-Virus schwer getroffenen EU-Mitgliedstaaten ermöglichen, die Auswirkungen der durch die Pandemie verursachten Betriebsstillstände und wirtschaftlichen Verwerfungen abzumildern. Daher ist es sehr wahrscheinlich, dass die nationalen Mittelzuweisungen genau in den zwei Jahren ausgegeben werden, die der EuGH wahrscheinlich brauchen wird, um sie zu überprüfen. Gemäß den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates wird die Kommission daran gehindert, diese Haushaltsverpflichtungen zu überprüfen, wenn sie anfallen.
Darüber hinaus ist in Ungarn zu erwarten, dass sich die Orbán-Regierung im neuen Haushaltszyklus genauso verhalten wird wie im letzten Haushaltszyklus. Von 2014-2020 war die Haushaltsstrategie der ungarischen Regierung „frontloaded absorption“. Der Großteil der Mittel für den gesamten Zyklus 2014-2020 war bereits im Frühjahr 2018, als die nationalen Parlamentswahlen stattfanden, gebunden. Da die nächsten ungarischen Parlamentswahlen für das Frühjahr 2022 angesetzt sind, können wir davon ausgehen, dass die in diesem neuen Haushaltszyklus zugewiesenen Mittel ebenfalls vor der Wahl gebunden werden, was wiederum fast sicher sein wird, bevor der EuGH die Verordnung zur Verwendung freigegeben hat.
Wenn die Verordnung am 1. Januar 2021 in Kraft tritt, kann die Kommission natürlich zurückgehen und rückwirkend prüfen, wie das Geld ausgegeben wurde, sobald sie grünes Licht dafür erhält. Aber die Verordnung selbst besagt, dass, während dem Mitgliedstaat Mittel für die Verletzung der Rechtsstaatlichkeit entzogen werden können, die Endempfänger des Geldes nicht die Leidtragenden sein sollten. Wie die Verordnung in Artikel 5(5) sagt: „Die Kommission tut ihr Möglichstes, um sicherzustellen, dass jeder Betrag, der gemäß Absatz 2 dieses Artikels [zur Durchführung der Einbehaltung von Geldern] von staatlichen Stellen oder Mitgliedstaaten geschuldet wird, tatsächlich an die Endempfänger oder Begünstigten gezahlt wird…“
Nehmen wir an, eine korrupte Regierung innerhalb der EU vergibt mit EU-Geldern Aufträge an ihre Freunde und tut dies schnell, während der EuGH die Verordnung prüft. Die EU wird immer noch garantieren, dass die Freunde bezahlt werden, selbst nachdem sie feststellt, dass das Geld korrupt ausgegeben wurde. Dies ist kein so hypothetischer Fall. Wie das Corruption Research Center Budapest in seiner Analyse von 248.404 ungarischen öffentlichen Ausschreibungen aus den Jahren 2005 bis 2020 zeigte: „Der Anteil der öffentlichen Aufträge, die von Kumpanen gewonnen wurden, … hat seit 2011 deutlich zugenommen.“ Zudem scheine das Korruptionsproblem bei EU-finanzierten Aufträgen noch größer zu sein als bei Aufträgen aus rein inländischen Quellen. Wenn Viktor Orbán im neuen Haushaltszyklus wiederholt, was er im letzten getan hat, dann wird er in den nächsten anderthalb Jahren bis zur Wahl den Löwenanteil der EU-finanzierten öffentlichen Aufträge an seine Freunde vergeben. Wenn die Kommission erst in zwei Jahren in Aktion treten darf, nachdem sowohl die Konjunktur- als auch die Haushaltsmittel weitgehend gebunden sind, könnte die Kommission durchaus feststellen, dass EU-Gelder korrupt ausgegeben wurden. Aber so wie die Verordnung derzeit geschrieben ist, wird die EU immer noch dafür sorgen müssen, dass Orbáns Freunde bezahlt werden. Gut gemacht, die deutsche Ratspräsidentschaft!
Kein Wunder, dass Viktor Orbán gleich am Tag der Verabschiedung der EUCO-Schlussfolgerungen ein Video auf seiner Facebook-Seite veröffentlichte, in dem er mit dem Champagner prahlte, der ihn nach der Abstimmung erwarte. Schließlich weiß er besser als jeder andere, dass eine verzögerte Rechtsstaatlichkeit eine zerstörte Rechtsstaatlichkeit ist.
2. Die EUCO-Schlussfolgerungen untergraben systematisch die Konditionalitätsverordnung
Die (unrechtmäßige) Verzögerung der Durchsetzung der Verordnung schränkt ihre Wirkung zeitlich ein und macht es in der Tat jeder korrupten Regierung lächerlich leicht, ihre Freunde einfach unbegrenzt zu begünstigen. Aber die EUCO-Schlussfolgerungen stumpfen auch auf andere Weise die Wirkungen ab und begrenzen das Potenzial dieser Verordnung, während sie auch andere Mechanismen zur Kontrolle von Schurkenstaaten in der EU in Frage stellen. Sehen wir uns den gesamten Inhalt dieses „Kompromisses“ an, dessen Kompatibilität mit den EU-Verträgen und Justiziabilität im nächsten Abschnitt nur kurz beleuchtet werden soll, da beide Fragen bereits von Alemanno und Chamon und Dimitrovs überzeugend analysiert wurden.
Die EUCO-Schlussfolgerungen beginnen in Punkt 1 mit einer rechtlich unzutreffenden Aussage, indem sie suggerieren, dass nur Artikel 7 EUV herangezogen werden kann, um „Verstöße gegen die Werte der Union nach Artikel 2 EUV zu bekämpfen“. Zusätzlich zur peinlichen Falschdarstellung des Wortlauts von Artikel 7 EUV, der sich nicht auf bloße Verstöße gegen Artikel 2 EUV bezieht, sondern vielmehr darauf abzielt, „eine eindeutige Gefahr einer schwerwiegenden Verletzung … der in Artikel 2 genannten Werte (Artikel 7 Absatz 1 EUV) und „das Vorliegen einer schwerwiegenden und anhaltenden Verletzung“ der Werte nach Artikel 2 (Artikel 7 Absatz 2 EUV) anzugehen, diese Aussage widerspricht dem, was der Europäische Gerichtshof bereits entschieden hat, als er feststellte, dass die versuchte Säuberung des Obersten Gerichtshofs Polens eine Verletzung der Rechtsstaatlichkeit nach Artikel 2 EUV, konkretisiert durch Artikel 19 EUV, war. Artikel 2 EUV kann daher eindeutig Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens sein.
Darüber hinaus hat der Rat bereits die Tatsache akzeptiert, dass der Rahmen der Kommission vor Artikel 7 genutzt werden kann, um Verstöße gegen die Werte des Artikels 2 zu verhindern und/oder Beweise zu sammeln, bevor Artikel 7 geltend gemacht wird, ungeachtet des nun völlig diskreditierten Gutachtens des Juristischen Dienstes des Rates, der 2014 etwas anderes behauptete.
Die EUCO-Schlussfolgerungen stumpfen nicht nur die Auswirkungen der Konditionalitätsverordnung ab, sondern sie stellen alles in Frage, was die anderen Institutionen tun können und getan haben, um die Werte des Artikels 2 durchzusetzen. Am Rande sei bemerkt, dass der EUCO den EWR-Finanzierungsmechanismus nicht zu kennen scheint, der vorsieht, dass alle von ihm für den Zeitraum 2014-2021 finanzierten Programme und Aktivitäten „auf den gemeinsamen Werten der Achtung der Menschenwürde, der Freiheit, der Demokratie, der Gleichheit, der Rechtsstaatlichkeit und der Wahrung der Menschenrechte, einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören, beruhen“.
Dies bietet eine Grundlage für die Aussetzung von Geldern für EWR-Empfänger, die sich nicht an diese Werte, einschließlich der Rechtsstaatlichkeit, halten. Mit anderen Worten, ein externes Abkommen wie der EWR, das ein integraler Bestandteil des EU-Rechts ist, ist ein weiterer Mechanismus, um gegen Verstöße gegen die Werte der Union vorzugehen, ungeachtet dessen, was die Schlussfolgerungen der EUCO behaupten.
Obwohl weniger schädlich, verleiht Punkt 2 der EUCO-Schlussfolgerungen durch die Betonung, dass die Verordnung „unter voller Beachtung von Artikel 4(2) EUV anzuwenden ist“, der trügerischen Behauptung von nur zwei der 27 Regierungen, dass der Abbau von Checks and Balances im Namen ihrer angeblichen „Verfassungsidentität“ gerechtfertigt werden kann, einen unglücklichen Anschein von Glaubwürdigkeit. Punkt 2 der Schlussfolgerungen nimmt also die Perspektive zweier Schurkenstaaten ein und versichert ihnen, dass ihre „Bedenken“, egal wie unbegründet, trügerisch und verlogen sie sind, respektiert werden.
Punkt 2 enthält dann eine lange Liste von Verständnissen, die der Europäische Rat darlegt, so als wolle er andere EU-Institutionen anweisen, wie die Verordnung zu verstehen ist. Einige dieser Absprachen gehen so weit, dass sie die Reihenfolge festlegen, in der die verschiedenen Institutionen ihre jeweiligen Aufgaben wahrnehmen und wie sie ihre Verantwortlichkeiten ausüben sollen.
Punkt 2(a) versucht, das Hauptziel der Verordnung als „Schutz des Unionshaushalts … und der finanziellen Interessen der Union“ zusammenzufassen, lässt aber jede Erwähnung der Rechtsstaatlichkeit oder gar von Artikel 2 EUV aus.
In Punkt 2(b) heißt es peinlicherweise, dass die Verordnung nicht subjektiv, unfair, diskriminierend usw. angewandt werden soll, während sich der Leser fragt, warum dies notwendig ist.
In Punkt 2(c) wird bauchrednerisch verkündet, dass die Kommission „beabsichtigt, Leitlinien für die Art und Weise, wie sie die Verordnung anwenden wird, einschließlich einer Methodik für die Durchführung ihrer Bewertung, zu entwickeln und anzunehmen.“ Tatsächlich gibt es keine solche Anforderung von „Leitlinien“ in der Verordnung selbst, also wurde diese zusätzliche Stufe im Verfahren in einem Nebengeschäft zwischen dem Europäischen Rat, Angela Merkel und der Kommission und Angela Merkels ehemaligem Verteidigungsminister ausgeheckt.
Darüber hinaus kündigen die EUCO-Schlussfolgerungen an, dass die Kommission diese Leitlinien „in enger Absprache mit den Mitgliedstaaten“ ausarbeiten wird, ohne jegliche Rechtsgrundlage und Rechtfertigung für das, was auf eine weitere Ebene des „Dialogs“ hinausläuft, die in der Verordnung selbst nicht formell erwähnt wird, und natürlich eine weitere Gelegenheit für die Schurkenstaaten bietet, das Durchsetzungsverfahren zu verzögern und zu entgleisen. Es ist auch kaum zu glauben, dass es für den Europäischen Rat in Ordnung ist, das Parlament bei der Entwicklung dieser „Leitlinien“ nicht zu konsultieren.
Aber gerade in Punkt 2(c) ist die Verzögerung, die wir oben erwähnt haben, eingebettet. Der Europäische Rat kündigt an, dass die Kommission „keine Maßnahmen im Rahmen der Verordnung vorschlagen“ wird, bis der Gerichtshof ein Urteil in der Sache gefällt hat, „falls eine Nichtigkeitsklage in Bezug auf die Verordnung eingereicht wird“ (was Ungarn und Polen angedeutet haben).
Darüber hinaus wird die Durchsetzung der Verordnung zusätzlich verzögert, weil die neu hinzugefügten Leitlinien, die im Dialog mit den Mitgliedstaaten entwickelt werden sollen, erst nach einem eventuellen Urteil des Gerichtshofs fertiggestellt werden sollen. Kurzum: Unter Verletzung der Verträge weist der Europäische Rat den Hüter der Verträge an, die Verordnung nicht durchzusetzen, wenn sie in Kraft tritt, bis sie den Spießrutenlauf eines EuGH-Urteils und eines langwierigen Konsultationsverfahrens hinter sich hat. Verzögerungen besänftigen die Schurkenstaaten.
Punkt 2(d) scheint unverfänglicher zu sein, da er lediglich wiederholt, dass die Verordnung darauf abzielt, andere im EU-Recht festgelegte Verfahren zu ergänzen. Aber damit verstärkt er noch die Vorstellung, dass der einzige Sinn der Verordnung darin besteht, „den Haushalt der Union … wirksam zu schützen.“ Der Schutz der Rechtsstaatlichkeit, der der ursprüngliche Sinn des ganzen Unterfangens war, wird mit keinem Wort erwähnt. Auch hier widersprechen die EUCO-Schlussfolgerungen einfach direkt den EUCO-Schlussfolgerungen vom 21. Juli 2020.
Ebenso spiegelt Punkt 2(e) die wiederholten Versuche der deutschen Ratspräsidentschaft wider, die Auslösung dieses Mechanismus so schwierig wie möglich zu gestalten. In den EUCO-Schlussfolgerungen heißt es, die Verordnung verlange, dass „der Kausalzusammenhang“ zwischen Verstößen gegen die Rechtsstaatlichkeit „und den negativen Folgen für die finanziellen Interessen der Union hinreichend direkt sein und ordnungsgemäß nachgewiesen werden muss.“ Aber, den Verdacht unterstreichend, dass es bei der Konditionalitätsverordnung nun nicht zentral um Rechtsstaatlichkeit geht, wird in diesem Abschnitt der EU-Schlussfolgerungen der ganze Gedanke offen verleugnet:
„Die bloße Feststellung, dass ein Verstoß gegen die Rechtsstaatlichkeit stattgefunden hat, reicht nicht aus, um den Mechanismus auszulösen.“ Leider ist dies nicht falsch. In der Tat hat die deutsche Präsidentschaft das Europäische Parlament dazu bringen können, die Einführung eines extrem belastenden Kausalitätstests in die Verordnung zu akzeptieren (siehe die Verwendung von „sufficiently direct way“ in Artikel 4, die offensichtlich aus den verbundenen Rechtssachen T99/09 und T308/09 entlehnt wurde).
Diese probatio diabolica wurde nur durch die Einführung des Begriffs „ernsthaftes Risiko“ durch das Europäische Parlament weniger „teuflisch“ gemacht, d.h. eine mögliche negative Auswirkung sollte ausreichen, um als Verletzung der Rechtsstaatlichkeit zu gelten. Die Notwendigkeit, den „sufficiently direct way“-Test zu erfüllen, bleibt jedoch bestehen, und es können nur „Verstöße“ und keine generellen Mängel erfasst werden.
Die EUCO-Schlussfolgerungen können jedoch dafür kritisiert werden, dass sie die unbequeme Tatsache auslassen, dass die Verordnung sowohl individuelle Verstöße gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit als auch weit verbreitete und/oder wiederkehrende Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit in Form von wiederkehrenden Praktiken, Unterlassungen und/oder allgemeinen Maßnahmen erfassen soll.
Noch problematischer ist, dass Punkt 2(f) auf eine Neuformulierung der Verordnung hinausläuft, indem es heißt, dass die „auslösenden Faktoren, die in der Verordnung aufgeführt sind, als eine geschlossene Liste homogener Elemente zu lesen und anzuwenden sind und nicht für Faktoren oder Ereignisse anderer Art offen sind“. Ungeachtet dessen, dass die in Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung aufgeführten auslösenden Bedingungen ausdrücklich besagen, dass die Verordnung ausgelöst werden kann, wenn „andere Situationen oder Verhaltensweisen von Behörden, die für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung der Union oder den Schutz der finanziellen Interessen der Union von Bedeutung sind.“
Die EUCO-Schlussfolgerungen tilgen im Wesentlichen diesen Teil der Verordnung, indem sie verkünden, dass das, was davor steht, eine „geschlossene Liste“ ist. Der Punkt, dass sich die Verordnung nicht auf „allgemeine Mängel“ bezieht, ist jedoch richtig, da dies ein weiterer Aspekt der erfolgreichen Verwässerung des ursprünglichen Kommissionsvorschlags durch die deutsche Ratspräsidentschaft ist, der sich ebenfalls zunächst, aber nicht mehr auf die Rechtsstaatlichkeit bezieht. Man kann sich des Eindrucks nicht erwehren, wie Alice im Wunderland zu sein, der das Grinsen ohne die Katze geblieben ist.
Punkt 2(g) zielt scheinbar darauf ab, hinzuzufügen, dass ein „gründlicher Dialog“ zwischen dem Mitgliedstaat und der Kommission stattfinden muss, bevor die Verordnung gegen einen Mitgliedstaat ausgelöst wird, obwohl dieser Schritt nicht in der Verordnung enthalten ist. Tatsächlich findet sich der einzige Hinweis auf einen Dialog in Artikel 6 der Verordnung, der dem Parlament die Möglichkeit einräumt, „die Kommission zu einem strukturierten Dialog über ihre Feststellungen einzuladen“.
Dieser neue Dialog, der vom Europäischen Rat vorgesehen ist, wird über den Dialog gelegt, der zwischen allen Mitgliedsstaaten und der Kommission stattfinden sollte, wenn die „Leitlinien“ für die Anwendung der Verordnung vorbereitet werden. In diesem Abschnitt fügen die EUCO-Schlussfolgerungen einen weiteren Schritt hinzu, den die Kommission unternehmen muss, bevor die Verordnung in einem konkreten Fall angewandt werden kann, ein Schritt, der nicht in der Verordnung selbst enthalten ist, da sie nur die Übermittlung einer schriftlichen Mitteilung an den betreffenden Mitgliedstaat, die Verpflichtung des betreffenden Mitgliedstaats, alle erforderlichen Informationen zu übermitteln, und die Möglichkeit, Anmerkungen zu machen, vorsieht.
In Punkt 2(h) fügt der Europäische Rat eine ominöse Formulierung ein, die von der Kommission verlangt, dass sie „die volle Verantwortung“ für die Richtigkeit ihrer Feststellungen über einen Mitgliedstaat trägt, und weist darauf hin, dass Maßnahmen, die im Rahmen der Verordnung gegen einen Mitgliedstaat ergriffen werden, auf Antrag des betroffenen Mitgliedstaates unverzüglich mit dem Ziel überprüft werden, sie aufzuheben. In beiden Fällen triefen die Punkte vor dem Verdacht, dass die Kommission ihre Arbeit nicht richtig machen wird, weil sie versucht sein wird, voreingenommene Informationen zu verwenden und/oder die Maßnahmen zu lange aufrechtzuerhalten.
Punkt 2(j) zielt scheinbar darauf ab, einen bloßen Erwägungsgrund der Verordnung in ein formelles Parallelverfahren unter Beteiligung des Europäischen Rates umzuwandeln, eine Option, die vom Parlament im Trilog über die Verordnung entschieden abgelehnt wurde. Die ursprünglich vom Rat vorgeschlagene „Notbremse“ (auch bekannt als „Orbán-Schleife“) hätte es einem betroffenen Mitgliedstaat erlaubt, seinen Fall zur Überprüfung und Entscheidung vom Rat auf den Europäischen Rat zu verlagern, aber diese Bestimmung wurde vom Parlament im Trilogprozess in einen Erwägungsgrund verbannt.
Nun ist die Anrufung des Europäischen Rates wieder in diesem Teil der EUCO-Schlussfolgerungen enthalten. Der Europäische Rat sagt, dass er einen solchen Appell auf seine Tagesordnung setzen wird“ und sich bemühen wird, einen gemeinsamen Standpunkt zu formulieren“, sollte er ausnahmsweise von einem Mitgliedstaat angerufen werden, der von Maßnahmen nach dieser Verordnung betroffen sein könnte. Der Europäische Rat hat also einen Erwägungsgrund in ein paralleles Verfahren verwandelt, eine letzte Chance für einen Mitgliedstaat, die Hunde der Kommission zurückzurufen, bevor sie zubeißen.
Aber welche Kommission würde einem Mitgliedstaat die Mittel kürzen, wenn der „gemeinsame Standpunkt“ des Europäischen Rates in einem solchen Verfahren lautet: „Wir halten diese Maßnahmen nicht für gerechtfertigt“ oder „Geben Sie dem Mitgliedstaat noch eine Chance“? Indem er seine Empfänglichkeit für diese Umgehung des Kommissionsverfahrens angedeutet hat, haben die EU-Schlussfolgerungen die Rolle der Hüterin der Verträge im gesamten Prozess der Verabschiedung von Maßnahmen auf der Grundlage der Verordnung untergraben.
Schließlich wird in Punkt 2(k) die Schlussbestimmung der Verordnung wiederholt, die ihre Anwendung ab dem 1. Januar 2021 sowohl in Bezug auf den neuen mehrjährigen Finanzrahmen als auch auf den EU-Fonds der nächsten Generation sowie ihr Inkrafttreten am zwölften Tag nach der Veröffentlichung der Verordnung im Amtsblatt der EU vorsieht. Wie bereits erwähnt, wurde die Kommission jedoch unter Punkt (c) angewiesen, die Verordnung erst dann anzuwenden, wenn ein EuGH-Urteil ergangen ist und die Kommission dann einige Leitlinien fertiggestellt hat. Das kann nur bedeuten, dass die Verordnung in Kraft tritt und dann auf Drängen des Europäischen Rates so lange nicht angewendet wird, bis die Bedingungen, die er von sich aus festgelegt hat, erfüllt sind. Das ist nicht normal.
In Abschnitt 3 der EUCO-Schlussfolgerungen „begrüßt“ der Europäische Rat eine von der Kommission anzunehmende Erklärung, „in der sie sich verpflichtet“, all die Wege zu beschreiten, auf denen die EU-Schlussfolgerungen die Bedeutung und Funktionsweise der Konditionalitätsverordnung verändert haben. Die Formulierung soll den Anschein erwecken, dass die Kommission sich freiwillig zu einem konstruktiven Vorgehen bereit erklärt hat, was wie ein Angebot klingt, das die Kommission nicht ablehnen kann.
Schließlich enden die EUCO-Schlussfolgerungen mit der Aufforderung an das Parlament und den Rat, den MFR, die Konditionalitätsverordnung und den Eigenmittelbeschluss zur Finanzierung des Konjunkturfonds sofort zu verabschieden, nachdem die EUCO die ganze Sache neu aufgerollt hat, was allerdings von den ungarischen und polnischen Regierungen noch rückgängig gemacht werden kann, indem sie die Ratifizierung des Eigenmittelbeschlusses blockieren oder ihre falschen Verfassungs „gerichte“ dazu bringen, die Konditionalitätsverordnung für ultra vires zu halten, wann immer es ihnen passt.
Inzwischen ist bekannt geworden, dass der Juristische Dienst des Rates ein Gutachten erstellt hat, in dem behauptet wird, dass die EUCO-Schlussfolgerungen „den Inhalt und die Ziele der [Rechtsstaatlichkeits-]Verordnung respektieren und mit ihr vereinbar sind. Insbesondere stehe kein Element … im Widerspruch zur Verordnung, widerspreche ihr oder ändere sie“, da die EUCO-Schlussfolgerungen lediglich „Klarstellungen, interpretative Zusicherungen“ bieten würden. Es wird vorgetragen, dass diese Einschätzung des Juristischen Dienstes des Rates falsch ist. Mehrere Aspekte der EUCO-Schlussfolgerungen verstoßen gegen EU-Recht.
3. Wenn die EUCO-Schlussfolgerungen gegen EU-Recht verstoßen, wie kann der Verstoß behoben werden? Wie Alberto Alemanno und Merijn Chamon im Verfassungsblog und Aleksejs Dimitrovs in EU Law Live überzeugend dargelegt haben, verstoßen die EUCO-Schlussfolgerungen gegen das EU-Primärrecht, insbesondere gegen das Prinzip des institutionellen Gleichgewichts.
Denn a) der Europäische Rat erteilt der Europäischen Kommission Weisungen und verstößt damit gegen die Unabhängigkeit der Kommission;
b) die Schlussfolgerungen die Verordnung de facto ändern, ohne das ordnungsgemäße Verfahren anzuwenden, zumal der EUV dem Europäischen Rat verbietet, gesetzgeberische Funktionen auszuüben, und
c) die Schlussfolgerungen, die Anwendung der Verordnung bis zum Ende der möglichen Nichtigkeitsklage Ungarns und Polens auszusetzen, was direkt in die Vorrechte des Gerichtshofs eingreift, während gleichzeitig eine rechtswidrige Vermutung der Rechtswidrigkeit der Verordnung eingeführt und ein neues rechtswidriges Prinzip erfunden wird, dass eine Nichtigkeitsklage aufschiebende Wirkung haben kann, obwohl der Text von Artikel 278 wörtlich das Gegenteil besagt!
Alemanno und Chamon argumentieren auch, dass eine Nichtigkeitsklage gegen diese Schlussfolgerungen nach Artikel 263 AEUV zulässig wäre, da der Text eindeutig beabsichtigt, Rechtswirkungen zu erzeugen. Wir stimmen mit ihren Argumenten voll und ganz überein und würden nur noch ein paar Punkte über die Art und Weise, wie Klagen vor dem Gerichtshof erhoben werden könnten, hinzufügen.
Erstens könnte eine mögliche Klage auf Nichtigerklärung der EUCO-Schlussfolgerungen durch einen Antrag auf Aussetzung gemäß Artikel 160 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ergänzt werden. Eine Aussetzung als vorläufige Maßnahme während der Prüfung der Rechtssache kann vom Gerichtshof gewährt werden, wenn drei Voraussetzungen erfüllt sind: 1) Die Klage in der Hauptsache darf nicht auf den ersten Blick ohne vernünftigen Grund erscheinen; 2) der Antragsteller muss nachweisen, dass die Maßnahmen dringend sind und dass ohne sie ein ernsthafter und nicht wieder gutzumachender Schaden eintreten würde, und 3) die einstweiligen Maßnahmen müssen die Abwägung der Interessen der Parteien und des öffentlichen Interesses berücksichtigen.
Angesichts dessen, was wir oben bereits festgestellt haben, ist die erste Bedingung sicherlich erfüllt. Darüber hinaus hat der Gerichtshof, insbesondere in seinen einstweiligen Anordnungen in den beiden Rechtssachen Kommission gegen Polen (siehe hier und hier), bereits berücksichtigt, dass Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit schwerwiegend und irreparabel sein können.
Wenn die Anwendung der EUCO-Schlussfolgerungen die Fortsetzung von Verstößen gegen die Rechtsstaatlichkeit ermöglicht, dann wäre eine Aussetzung dieser Schlussfolgerungen gerechtfertigt. Da die Aussetzung der Schlussfolgerungen nur zu einer „normalen“ Anwendung der Verordnung ab dem Zeitpunkt ihres Inkrafttretens führen würde, könnte sie kaum als unverhältnismäßig angesehen werden, insbesondere wenn man bedenkt, dass eine Verordnung „in allen ihren Teilen verbindlich und unmittelbar anwendbar“ sein soll.
Zweitens könnte eine Nichtigkeitsklage mit einer Untätigkeitsklage nach Art. 265 AEUV gegen die Kommission verbunden werden, wenn diese es unterlässt, die für die Durchführung der Verordnung erforderlichen Leitlinien zu formulieren. Dies würde jedoch voraussetzen, dass solche Leitlinien durch die Verordnung rechtlich vorgeschrieben sind – was keineswegs offensichtlich ist, da der Text der Verordnung sie nicht ausdrücklich fordert. Tatsächlich ist das Erfordernis, dass die Kommission solche Leitlinien entwickelt, einer der vielen Gründe, warum die EUCO-Schlussfolgerungen ihre eigentliche Rolle im institutionellen Gleichgewicht der EU überschritten haben könnten. Eine Untätigkeitsklage könnte stattdessen erhoben werden, wenn die Kommission sich tatsächlich auf die EU-Schlussfolgerungen verlassen hat, um zu warten, bevor sie die Verordnung durchsetzte, als ein Anlass dazu klar wurde, oder wenn sie es versäumt hat, die für die Durchsetzung der Verordnung erforderlichen Informationen zu sammeln.
Drittens würden beide gerichtlichen Wege erfordern, dass eine qualifizierte Partei den Fall vor den Gerichtshof bringt. Dies wäre der Hauptknackpunkt, weil der Kreis derjenigen, die rechtlich dazu befähigt sind, wohl begrenzt ist. Insbesondere NGOs und Einzelpersonen dürften nicht klagebefugt sein. Die EUCO-Schlussfolgerungen könnten als „Regulierungsakt“ betrachtet werden, da sie eindeutig eine rechtliche Wirkung haben sollen.
Nach Artikel 263 AEUV können juristische und natürliche Personen eine Nichtigkeitsklage gegen einen Rechtsakt erheben, auch wenn sie nicht individuell betroffen sind, sofern dieser keine Durchführungsmaßnahmen beinhaltet und sie unmittelbar betrifft. In seinem Urteil in der Rechtssache Inuit Tapiriit Kanatami 2013 entschied der Gerichtshof, dass Regulierungsakte als „Rechtsakte mit allgemeiner Geltung mit Ausnahme von Gesetzgebungsakten“ zu verstehen sind. Gemäß Artikel 289 Absatz 3 AEUV sind Gesetzgebungsakte „im Wege des Gesetzgebungsverfahrens erlassene Rechtsakte“, was bei Schlussfolgerungen des Europäischen Rates nicht der Fall ist.
Da von den vorliegenden Schlussfolgerungen nicht gesagt werden kann, dass sie einen bestimmten Adressaten haben, können sie auch als „allgemein anwendbar“ angesehen werden und sind somit als „Rechtsakte mit Verordnungscharakter“ einzustufen. Außerdem scheinen sie keine „Durchführungsmaßnahmen“ zu beinhalten. Damit eine natürliche oder juristische Person solche Rechtsakte gerichtlich anfechten kann, müssen diese Rechtsakte jedoch auch „sie unmittelbar betreffen“. Nach ständiger Rechtsprechung bedeutet diese Bedingung, dass der Rechtsakt die Rechtsstellung des Antragstellers unmittelbar berühren muss. Diese Bedingung wäre bei einer Klage gegen die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates schwer zu erfüllen.
Damit verbleiben die sogenannten „privilegierten Antragsteller“, d.h. die Mitgliedstaaten, das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission, die keine Klagebefugnis begründen müssen. Die Europäische Kommission könnte eindeutig eine solche Klage erheben, da ihre Vorrechte nach der Konditionalitätsverordnung am meisten betroffen sind. Die Zusage der Kommission, eine Erklärung anzunehmen, in der sie ihre Absicht zum Ausdruck bringt, sich an die Schlussfolgerungen zu halten, auf die in den Schlussfolgerungen selbst verwiesen wird, macht einen solchen Schritt jedoch äußerst unwahrscheinlich. Ein Mitgliedstaat könnte beschließen, Klage zu erheben, aber das würde bedeuten, dass er seine Zustimmung zu diesen Schlussfolgerungen im Europäischen Rat verweigern würde.
Bleibt also das Europäische Parlament. Zunächst ließen die Reaktionen der wichtigsten Fraktionen es unwahrscheinlich erscheinen, dass es eine Klage anstreben würde. Aber mit ein paar Tagen Zeit, um die substanziellen Änderungen in der Konditionalitätsverordnung, die die EUCO-Schlussfolgerungen mit sich brachten, zu verarbeiten, scheint sich das Parlament zum Handeln zu rüsten. Während wir diese Zeilen schreiben, haben wir erfahren, dass die wichtigsten parlamentarischen Fraktionen eine parallele Erklärung zu den EUCO-Schlussfolgerungen diskutieren, in der das Parlament sein eigenes Verständnis der Verordnung darlegt. Als echter Mitgesetzgeber sollten die Ansichten des Parlaments zwingender sein als die des Europäischen Rates.
Könnte das Parlament nicht nur eine parallele Erklärung verabschieden, sondern gleich eine Nichtigkeitsklage gegen die EUCO-Schlussfolgerungen sowie eine Untätigkeitsklage gegen die Kommission einreichen, wenn sich die Kommission von den EUCO-Schlussfolgerungen leiten lässt? Es würde einen außergewöhnlichen Akt des politischen Willens erfordern, aber während der Rechtsstaatskrise des letzten Jahrzehnts war es immer das Parlament, das sich am stärksten für die europäischen Grundwerte eingesetzt hat.
Wenn das Parlament jedoch nicht in der Lage ist, die EUCO-Schlussfolgerungen anzufechten, könnten wir in einer Situation enden, in der ein illegaler Akt des Europäischen Rates mangels gerichtlicher Anfechtung aufrechterhalten wird. Ironischerweise könnte ein Text über den Schutz der Rechtsstaatlichkeit auf nationaler Ebene daher einen Fehler in der Rechtsstaatlichkeit offenbaren… auf EU-Ebene.